Используйте свой социальный профиль для входа

Комментарии к проекту Федерального Закона России «О сельскохозяйственном страховании, осуществляемом с государственной финансовой поддержкой»

Целью комментариев является анализ основных положений, возможных рисков, которые заложены документом на будущее, а также сравнение положений проекта закона с международной практикой.

Задачей проекта закона является фиксирование условий программы субсидированного аграрного страхования в России. Документ определяет основные принципы программы, которые включают добровольность сельскохозяйственного страхования, доступность государственной поддержки всем производителям сельскохозяйственной продукции и гарантию возмещения ущерба при наступлении рисковых событий. Предусматривается, что участие в программе позволит производителям стабилизировать финансовое положение предприятий.

Данный закон нужен для оформления условий программы субсидированного аграрного страхования, однако проект документа включает определенные риски на будущее. Условия программы достаточно жестко определены и в дальнейшем, при необходимости, участники программы (страховые компании, производители, государственные органы) не смогут внести нужные изменения в программу быстро. Сам проект закона является регламентирующим, а не рамочным как это практикуется в других странах[1].

Создается впечатление, что документ разрабатывался страховщиками без привлечения производителей сельскохозяйственной продукции. Фактически предлагается ввести 3 программы мультирискового страхования для полевых культур, многолетних насаждений и сельскохозяйственных животных. Данный подход представляется унифицированным и регламентным, но не учитывающим специфику страхования отдельных культур и видов животных. Всего трех продуктов (даже с вариантами покрытия) не будет достаточно, чтобы вызвать интерес к реальному страхованию у различных групп производителей[2]. В тоже время, если страховщики захотят внедрить новые страховые продукты, а правительство согласится их субсидировать, будет необходимо вносить изменения в предлагаемый закон… или искать законодательные лазейки.

В других юрисдикциях обычно производителей привлекают к разработке новых страховых продуктов и сначала новые продукты тестируют один-два производственных сезона. В Испании и Канаде законодательство требует ОБЯЗАТЕЛЬНОГО участия производителей в разработке  субсидированных страховых продуктов.

Администрирование программы субсидированного аграрного страхования

По тексту документа совсем не ясно кто со стороны правительства будет администрировать программу субсидированного страхования. Международная практика свидетельствует, что лучше определить изначально отдельный государственный орган (лучше специализированный), который будет планировать развитие программы в будущем и, одновременно, контролировать программу. Варианты есть разные – в США программу администрирует Агентство по управлению рисками, в Испании – специальный орган ENESA, в Италии – ИСМЕА, в Турции – пул страховых компаний, созданный по распоряжению правительства, ТАРСИМ. В России в 2003 году было создано Федеральное Агентство по Государственной поддержке Страхования в Сфере Агропромышленного Производства, которое администрирует программу субсидированного страхования. Однако в проекте закона нет прямого указания на то, что это учреждение будет отвечать за работу программы со стороны государства.

Документ предполагает оперативное администрирование программы профессиональным объединением страховщиков, однако профессиональные объединения не всегда могут оперативно предпринимать, иногда необходимые жесткие, меры в ситуациях, когда принципы страховой практики грубо нарушаются или финансовая стабильность системы находится под угрозой. Кроме того, желательно разделить функции оперативного мониторинга и пруденциального надзора между государственными органами, которые бы контролировали деятельность страховых компаний в рамках программы субсидированного аграрного страхования.

Проект закона предусматривает, что сбор, обработка и анализ данных по программе субсидированного страхования будет осуществляться профессиональным объединением страховщиков. Получается, что государство будет субсидировать программу страхования, но не будет иметь полных данных по программе. Профессиональное объединение, скорее всего, будет предоставлять информацию, но вот какую и в какие сроки, проект закона не устанавливает. В системах субсидированного страхования в других странах существуют четкие правила и порядок предоставления данных страховыми компаниями администратору системы со стороны государства. Это позволяет аккумулировать данные, проводить оперативный анализ информации по договорам страхования и выплатам возмещения. Кроме того, возможность потери части или всех данных по различным причинам практически исключена. Государство финансирует создание информационной системы, включая систему архивирования и хранения данных с репликацией массивов в резервных хранилищах данных.

Стандартный договор перестрахования, который заключается между администратором системы субсидированного аграрного страхования США и страховой компанией, содержит достаточно жесткие требования к формам, составу и качеству информации по программе. Все данные страхователей являются конфиденциальными и несанкционированное разглашение любой информации может повлечь административные и финансовые санкции к страховщику. Кроме того, задержки с передачей информации от страховой компании администратору системы предусматривают значительные штрафы. Подобный подход используется в Испании. В Испании, страховая компания, продавшая договор субсидированного аграрного страхования, должна в кратчайший срок переправить администратору программы (ЭНЕСА) установленные данные (практически в день продажи). В Канаде есть определенные отличия, поскольку субсидированное страхование предоставляется королевскими корпорациями, но все продающие подразделения имеют четкие регламентные указания по внесению данных в систему.

Администратор программы должен иметь возможность глубокого анализа оперативных данных (практически ежедневный) для выявления несоответствий условий страхования, нарушения страховых процедур и принципов страхования, а также для контроля лимитов рисков по продуктам, культурам, регионам. Кроме того, администратор должен производить мониторинг обязательств, принимаемых на себя страховыми компаниями, чтобы обеспечить долгосрочную финансовую стабильность системы.

Все вышеуказанные задачи нельзя реализовать, если государство не будет фактически оператором и совладельцем данных по системе субсидированного страхования, соответственно в проект закона рекомендуется внести соответствующие изменения.

Избыточное регулирование некоторых аспектов субсидированного аграрного страхования

Проект закона содержит несколько статей, которые дублируют положения договоров страхования (статьи 13, 14, 15, 17, 18). Представляется возможным исключить эти статьи из документа, а соответствующие положения прописать в документах по СТАНДАРТНЫМ страховым продуктам, которые должны быть едиными и неизменяемыми для всех страховых компаний, работающих по программе. Кроме того, в будущем может появиться необходимость в изменении процедур осмотра, определения ущерба и выплаты возмещения. Такие изменения будет намного проще внести в нормативные документы по программе субсидированного страхования или по страховым продуктам (включая тексты договоров), чем изменять действующий Закон.

Статья 5 устанавливает объем субсидирования по аграрному страхованию. Страхователь должен получить 50% от суммы уплаченной премии из федерального и 10% из регионального бюджетов. Эта норма является слишком прямолинейной. Во-первых, уровень субсидирования желательно устанавливать по уровням покрытия, причем при более высоких уровнях покрытия  (80% и более) размер субсидии должен уменьшаться. Базовые ставки субсидии желательно разрабатывать для уровня покрытия в 70%, что соответствует международной практике оказания поддержки производителям сельскохозяйственной продукции для стабилизации их среднемноголетнего финансового состояния[3].

Во-вторых, в случае, если государство посчитает необходимым изменить ставки субсидирования по программе аграрного страхования (для отдельных видов сельскохозяйственной продукции или регионов), то будет необходимо вносить изменения в закон. Проще оставить возможность утверждать ставки субсидирования страховых премий на определенные периоды времени органом, ответственным за сельскохозяйственную политику. К примеру, в Испании и Канаде, ставки субсидирования страховых премий устанавливаются на более низком уровне для некоторых культур и видов животных, и наоборот повышают для стимулирования производства необходимой продукции. В прошлых годах правительство Испании субсидировало 50% страховых премий в среднем, по зерновым культурам. На 2009 год средняя субсидия для большинства культур установлена в среднем на уровне 47%. В тоже время субсидия по страхованию животных составит 44%, а для страхования овощей – 37%.

Статьей 15 предусматривается заключение договоров субсидированного страхования до окончания сева (посадки) культур. Данная норма является фиксированием существующей практики. Предлагается рассмотреть возможность установления граничных дат для подачи заявления на страхование производителями. Это предложение позволит:

— страховым компаниям заблаговременно знать объемы рисков и их структуру, спланировать графики проведения осмотров, подготовить необходимых специалистов, рассчитать бюджеты для операционных расходов;
— производителям знать что их посевы, насаждения и/или животные застрахованы;
— правительствам более четко спланировать объемы средств, необходимых для субсидирования страховых премий, и получить больше информации по производству в аграрном секторе.

Перестрахование

Часть документа по перестрахованию прописана частично жестко, частично поверхностно. Статья 19 предусматривает, что все компании, предлагающие услуги по субсидированному аграрному страхованию, обязаны перестраховывать риски в пуле по перестрахованию Профессионального объединения страховщиков. Данное положение имеет несколько возможных негативных аспектов.

Во-первых, в проекте закона не указывается часть рисков, которые должны передаваться в пул на обязательных условиях. В тексте не определена доля риска, которая должна удерживаться страховщиком, в случае если все риски должны передаваться в пул. Желательно, чтобы компании могли оставлять на себе объем рисков в пределах согласованных лимитов (например, от 20 до 40%). В случае, когда страхования компания качественно андеррирует риски и четко выполняет страховые процедуры, она может удерживать на себе больший объем рисков, что в целом позитивно скажется на всей системе субсидированного аграрного страхования в будущем. Кроме того, необходимо дать возможность страховщикам перестраховывать часть рисков самостоятельно, так как рынок международного страхования может предоставлять емкости по перестрахованию на достаточно приемлемых условиях, особенно если портфель рисков компании хорошо диверсифицирован. Соответственно, нужно установить требования к платежеспособности компаний и выполнения обязательств перед страхователями.

Во-вторых, требование перестраховывать риски других компаний, в случае аграрного страхования, является чрезмерным, поскольку качество портфеля может существенно отличаться между компаниями из-за политики андеррайтинга, качества выполнения страховых процедур и просто из-за квалификации сотрудников отдельных страховых компаний. Таким образом, любая страховая компания, принимая солидарную ответственность по подписанным рискам других компаний, может использоваться другими членами пула как донор, финансирующий убытки. В такой ситуации, реакция администрации пула перестрахования (в том виде как пул прописан в проекте закона) не всегда может быть своевременной, и вся система солидарного перестрахования может быть подвергнута рискам платежеспособности.

В-третьих, доступ к информации по страхованию и перестрахованию может быть использован некоторыми компаниями для переманивания страхователей от конкурентов (например, предоставляя скидки и преференции по другим видам страхования).

В-четвертых, документ предусматривает создание резерва системы субсидированного аграрного страхования с финансированием только за счет страховых компаний-участников. Данное положение опасно, из-за катастрофических особенностей аграрного страхования. Предлагается рассмотреть возможность учреждения нескольких фондов в структуре перестрахования и резерва системы. Это могут быть:

— операционный перестраховочный фонд (для рисков объемом средне-вероятных убытков на уровне, скажем, 110-180% от суммы собранных премий);
— катастрофический фонд для аккумулирования резерва на покрытие катастрофических убытков, случающихся раз в 10-20 лет объемом свыше 250%;
— фонд выплаты убытков в случае банкротства отдельных компаний;
— фонд развития для проведения актуарных расчетов, модификации существующих и разработки новых страховых и перестраховочных продуктов.

В-пятых, система резерва и перестрахования не предусматривает участия государства, в частности финансового. В первые годы функционирования новой системы, перестраховочный пул может не успеть сформировать достаточные объемы средств для покрытия полу-системных и катастрофических убытков. В таком случае необходимо будет участие государства, поэтому желательно в законе рамочно предусмотреть участие государства в компенсации масштабных убытков.

Страховые продукты

В проекте закона указывается, что в рамках программы производителям будут предложены желтый и зеленый полисы с уровнями возмещения убытков в 60% и 80%. Реально это один страховой продукт с двумя условными франшизами применяемыми к сумме ущерба. Это ограничивает страхователей в выборе страхового покрытия. Желательно было бы по каждому страховому продукту (в будущем) предусмотреть несколько уровней франшиз или покрытия. В других странах обычно предлагается покрытие с шагом в 5% или 10% начиная с покрытия в 50% или 60%. Кроме того, также практикуется ограничение покрытия по программам субсидирования в 80% или 90%.

Предлагается рассмотреть возможность перехода со страховых продуктов основанных на франшизах, на продукты с покрытием. Второй вариант более прозрачный, поскольку позволяет оценить реальную стоимость услуги страхования, четко знать уровень максимальной ответственности страховщика по каждому договору отдельно и по портфелю в общем. Кроме того, страховые продукты с покрытием дают больше гибкости в определении уровня страховой урожайности культур и суммы страхового покрытия.

Если правительство заинтересовано в изменении принципов оказания катастрофической помощи, можно было бы ввести страховой продукт по катастрофическому страхованию например с покрытием 50% от среднегодовой урожайности и ценой продукции на уровне 60% от среднего уровня цен за последние 3 года. В таком случае сумма возмещения ущерба будет небольшой, но это поможет получить лучший контроль над аграрным производством, планировать средства в бюджете на оказание помощи пострадавшим аграриям, а также повысить уровень участия производителей в программе субсидированного страхования по продуктам с более высокими уровнями покрытия.

Проект закона ограничивает расходы на ведение дела (РВД) по программе субсидированного страхования в размере 20% (статья 11). Этой части страховой премии может быть недостаточно для качественного и своевременного проведения страховых процедур. Обычно, в мировой практике РВД закладывается на уровне 30-40% от брутто-ставки премии. Кроме того, жесткое ограничение РВД может вызвать нежелание страховых компаний обслуживать небольшие хозяйства или клиентов в отдаленных регионах. В практике СНГ страховщики стремятся работать только с большими клиентами, поскольку удельная доля РВД на обслуживание большого клиента значительно снижается, чем при работе с фермерами или малыми хозяйствами.

Вызывает вопросы жесткое установление ставки премии по желтому полису, которая должна быть 25% меньше ставки премии по зеленому полису. Ставки премии должны соответствовать профилю риска для каждой отдельной культуры, периода страхования и региона. Соответственно, в условиях Российской Федерации, возможно, будут культуры и регионы, где ставка премии по желтому полису будет заниженной, что приведет к большим убыткам страховщиков. Это, в свою очередь, может снизить заинтересованность работы страховых компаний в отдельных регионах или с отдельными культурами. Альтернативно, страховщикам нужно будет субсидировать выплаты в отдельных регионах за счет собранных премий в других, или ужесточать процедуры урегулирования убытков.

Желательно ставку премии по желтому полису (варианту покрытия) просчитать актуарно, а не устанавливать законодательно. Более того, фиксирование ставки премии по желтому полису в законе, может потребовать изменений закона в будущем, что будет сделать нелегко.

В статье 15, пункт 7 указывается, что в договоре может быть установлена безусловная франшиза в размере 3%. В практике аграрного страхования столь малая франшиза не имеет практического решения, поскольку процесс урегулирования убытков включает неконтролируемое влияние субъективных факторов. При ставке франшизы в 3% представители страховой компании всегда смогут снизить сумму к компенсации до требуемого уровня. Кроме того, при данной ставке франшиза не выполняет свою задачу в удержании части риска страхователем для снижения классических проблем аграрного страхования — морального вреда (moral hazard) и асимметрии информации.

Выше указаны основные комментарии к положениям проекта закона «О сельскохозяйственном страховании, осуществляемом с государственной финансовой поддержкой». Целью комментариев является анализ основных положений, возможных рисков, которые заложены документом на будущее, а также сравнение положений проекта закона  с международной практикой.

[1] Например, Королевский Указ об аграрном страховании Испании (http://www.agroinsurance.com/ru/pratice/?pid=7539), акты о финансовой поддержке и страховании в провинциях Канады, и др.

[2] В США производителям предлагается более 150 субсидированных страховых продуктов и вариантов покрытия. Например, страхование томатов на свежий вид и для промышленной переработки предлагается по двум разным страховым продуктам. Зерновые культуры можно застраховать по более 10 страховым продуктам. В Испании сейчас производители могут выбрать страховой продукт из линейки в более 100 продуктов. В Канаде страховых продуктов тоже много, их количество варьируется по провинциям.

[3] По правилам ВТО, государственные меры по поддержке аграрного сектора считаются соответствующими «Зеленой корзине», если они направлены на стабилизацию доходов производителей на уровне в 70%. Средств, направляемые в рамках мероприятий по зеленой корзине не лимитируются. В настоящее время это может быть неактуальным для России, так как она не является членом ВТО, однако этот аспект нужно принимать во внимание на будущее.

Источник — www.agroinsurance.com



Похожие материалы
Новости Статьи Документы